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Politique du logement (suite) : le gouvernement entre deux feux Le 9/2/2015
UI - Actus - 9/2/2015 - Politique du logement (suite) : le gouvernement entre deux feux
En quelques jours se sont télescopées deux charges virulentes, et pourtant opposées, sur les politiques du logement. D'abord celle d'un rapport collectif de trois organes de l'Etat, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Inspection générale des finances (IGF), dénonçant le coût annuel exorbitant pour la collectivité et l'inefficacité de la dépense publique consacrée au logement, voire même le caractère inflationniste sur les prix de l'immobilier et les loyers d'une partie de cette dernière, notamment les aides à la personne, APL et allocations de logement. Ensuite, le rapport annuel sur le "mal-logement" de la Fondation Abbé Pierre - le 20ème ! - rappelant la persistance d'un fléau touchant 3,5 millions de personnes, et dénonçant lui aussi l'inefficacité des dispositifs mis en place depuis vingt ans, "même s’ils sont parfois pavés de bonnes intentions", qui ne répondent que "trop peu ou trop mal" aux besoins des intéressés. Face à la pression de Bercy qui doit trouver, d'ici à 2017, 50 milliards d'économies, celle des besoins criants de logement et celle du secteur de la construction et du bâtiment qui perd des emplois, le statu quo devient de plus en plus intenable...

Une dépense publique non maîtrisée



La révélation par le quotidien Les Echos le 29 janvier d'un rapport collectif de trois organes de l'Etat, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Inspection générale des finances (IGF), a fait l'effet d'une bombe, et pas seulement par son contenu : présenté le 23 juin 2014 (1), il avait été gardé secret par le gouvernement plus de six mois, ce qui en dit long sur son embarras, bien qu'il en ait été le commanditaire ! Alors qu'il faut encore trouver 50 milliards d'économies d'ici 2017 pour entrer dans les clous du pacte de stabilité européen, le rapport dénonce le coût annuel exorbitant pour la collectivité (46 milliards d'euros en 2014 soit 2% du PIB, plus 5 milliards d'Action Logement, prélevés sur les entreprises pour le logement des salariés, le "1% logement") et l'inefficacité de la dépense publique, voire même le caractère inflationniste sur les prix de l'immobilier et les loyers d'une partie de cette dernière, notamment les aides à la personne, APL et aides au logement familiale ou sociale, d'où son caractère explosif...

Globalement, les fonds alloués au logement sont financés à 75% par l'Etat, 19% par la branche famille de la Sécurité sociale (une partie des aides au logement) et 6% par les collectivités.

49% des fonds sont utilisés dans la solvabilisation de la demande locative et accessoirement celle d'accession à la propriété, autrement dit les "aides à la personne". Il s'agit de transferts sociaux purs ! Si l'on excepte l'accession sociale qui ne prend qu'une toute petite part de cette masse, et le fameux crédit d'impôt Sarkozy sur les intérêts d'emprunt qui continue à peser de plus d'un milliard par an, les autres aides concernent les locataires. Or cela consiste ni plus ni moins que de prendre dans la poche de l'ensemble des contribuables pour donner à une partie d'entre eux, afin de leur permettre de payer leurs loyers à leurs propriétaires. Si ces aides (14 milliards tout de même) n'existaient pas, les loyers seraient-ils moins élevés ? Difficile de le savoir mais probablement au moins en grande partie : sans locataires solvables, il est quasiment certain que l'offre se serait adaptée ! "Les aides à la personne peuvent faire l'objet de captations (au profit des bailleurs notamment) et générer des phénomènes inflationnistes, ou accentuer par effet solvabilisateur ceux qui se manifestent déjà", conclut en tous cas le rapport.

Résultat d'une politique de facilité engagée dans les années 70, notamment avec la création de l'APL en 1977, leur développement délibéré relève d'une volonté de libéralisation du système d’intervention de l’État dans les politiques du logement, passant de l'aide à la pierre vers l’aide à la personne, et marque le début d'un désengagement progressif de l'État du financement du secteur du logement social. Il est à noter qu'aucune inflexion n'est venue inverser ce processus, même avec la nouvelle majorité...

Pour l'autre moitié des fonds consacrés, 17% de l'ensemble va dans le développement de l'offre de logement (en particulier les dispositifs de défiscalisation successifs, mais aussi les aides à la pierre pour le logement social), 17% dans l'amélioration du parc immobilier (réhabilitations, rénovation énergétique, etc.), 11% dans la réduction du taux de TVA sur les travaux et certaines acquisitions, 3% dans l'hébergement d'urgence, et 3% dans les coûts d'administration...

L'immobilier locatif absorbe 62% des budgets consacrés, l'acquisition de logements neufs par les particuliers 17%, et l'aide aux travaux 16%. Le parc privé (28,6 millions de logements en habitation principale) en bénéficie pour 48%, le parc social (4,6 millions de logements) pour 35%, et 16% vont à l'ensemble du parc indistinctement. Les propriétaires bénéficient de 41% de la manne, dont 26% de bailleurs privés et sociaux, 7% de vendeurs et 10% d'accédants, les locataires bénéficient de 37%, et l'ensemble des occupants indistinctement de 16%.

Les ressources consacrées à la politique du logement augmentent depuis plusieurs années de 1% par an, les aides personnelles aux locataires augmentant bon an mal an de 500 millions en moyenne. A ce rythme, on sera à 48 milliards en 2017 ! Malgré cela, les pouvoirs publics peinent selon le rapport à assurer la cohérence des actions, ne serait-ce qu'en raison de l'éclatement des responsabilités (Etat, collectivités, opérateurs publics comme l'ANAH, l'ANRU, les CROUS, la Sécurité sociale, Action Logement), de "l'approche par compartiments", et de la variété des outils : subventions, bonifications d'intérêt, mesures fiscales, prestations sociales, réglementation...

Les objectifs sont souvent contradictoires et varient dans le temps : à l'exemple du soutien à la construction qui vise tantôt à accroitre l'offre de logements là où ils sont nécessaires, et tantôt à soutenir, voire sauver l'industrie du bâtiment, ce qui conduit à construire n'importe où, pourvu qu'on construise ! Les plans de relance de 2014 relèvent plutôt de cette catégorie...

Sans compter que chacun tire à hue et à dia : les propriétaires cherchent le rendement, le gouvernement et les locataires à réduire le coût du logement, les communes et les résidants installés à lutter contre la sur densité, et les pouvoirs publics à lutter contre l'étalement urbain, sans compter le conflit entre le volontarisme de l'Etat et les effets de la décentralisation...

L'incertitude règne aussi sur la quantification des besoins réels, et aucun diagnostic fiable n'existe du déséquilibre entre l'offre et la demande : les gouvernements successifs maintiennent l'objectif global de construction de 500.000 logements par an dont 150.000 sociaux. Mais des analyses plus fines chiffrent ces mêmes besoins suivant les organismes (CGEDD, INSEE, suivi de la loi SRU, Grand Paris) de 330 à 370.000 logements par an, dont 66 à 90.000 logements sociaux... Mais les déséquilibres persistent parce que les moyens ne sont pas concentrés sur la réponse aux besoins connus les plus urgents ! Ainsi, une grande partie de la dépense fiscale consacrée à financer les régimes successifs "Robien" et Scellier" a été dans certains secteurs engloutie en pure perte dans une surproduction locale de logements, occasionnant de la vacance même dans le secteur social ! D'ailleurs, ce dernier n'a pas échappé non plus à cette incohérence : ainsi en 2012, 36% des opérations HLM étaient localisées dans des zones non prioritaires (B2 et C) contre 33% dans la zone B1 et 31% dans la zone A, indique le rapport.

Dans le secteur HLM, alors que le parc est majoritairement composé de logements "PLUS" (éligibles à deux tiers des ménages) et "PLS" (éligibles à 80% des ménages), l’effort de construction continue de porter essentiellement sur ces catégories de logements, qui sont les moins ciblés sur les publics les plus modestes. Ainsi, en 2010, les nouveaux logements sociaux financés étaient à 35% des PLS, à 45% des PLUS, et à 20% seulement des logements PLAI (éligibles à 30% seulement des ménages, aux ressources les plus faibles).

Devant ce constat sévère, les propositions peuvent paraître plutôt modestes : mettre fin à la possibilité de rattachement fiscal à leurs parents des jeunes percevant les aides au logement (économie potentielle 400 millions), modifier le calcul de ces dernières (jusqu'à 1,5 milliards), mettre fin au régime de conventionnement ANAH avec ou sans travaux au moins dans certaines zones (130 millions), suppression de l'exonération de taxe foncière, réduire ou supprimer des régimes de défiscalisation (jusqu'à 130 millions - supprimer notamment le Censi-Bouvard). La révision de l'épargne logement pourrait rapporter 450 millions, celle des aides à la personne pour l'accession (déjà votée et applicable en 2016) 700 millions, l'unification du taux de TVA réduit à 10% sur tous les travaux 700 millions, l'alignement de la fiscalité des meublés sur celle des autres locations 100 à 160 millions...

Il est vrai qu'une fois les erreurs du passé épongées, le gros des aides au logement sera difficile à toucher, du moins sans mettre les bailleurs sévèrement à contribution (3) !


L'urgence des besoins sociaux



Sans surprise, le 20ème rapport de la Fondation Abbé Pierre sur l'état du mal-logement (2) ne se soucie pas de son coût budgétaire mais de son coût social : 3,5 millions de personnes mal logées, un demi-million de ménages qui ne parviennent pas à se loger, que ce soit par leurs propres moyens ou avec l’aide de la collectivité, le développement des formes d’exclusion les plus graves, comme le montre l’augmentation de près de 50% du nombre de personnes sans domicile fixe depuis 2001, la dégradation du contexte économique et social depuis 2008 n’ayant fait qu’aggraver la situation.

Face à ce constat, l’intervention publique en faveur du logement des personnes défavorisées s'avère insuffisante adaptée pour répondre aux difficultés des personnes, et ce malgré d’importantes dispositions adoptées depuis 2007 ("DALO", la politique "Logement d’abord" », les SIAO ou services intégrés d’accueil et d’orientation, etc.), qui apportent chaque année des solutions pour de nombreux ménages. Beaucoup restent aux portes du logement, si bien que les dispositifs publics favorisant l’accès au logement et les professionnels qui les animent, en sont parfois réduits à devoir gérer la file d’attente et effectuer un tri impossible entre des personnes toutes prioritaires...

Certaines situations émergent de façon plus massive, comme les familles avec enfants qui se retrouvent sans domicile : à l’hiver 2013-2014, elles ont déposé 174.000 demandes au 115 (soit 23.000 de plus qu’à l’hiver précédent), et sont prioritairement orientées vers des hôtels. C’est aussi le cas des jeunes qui disposent bien souvent de ressources insuffisantes face à des marchés privés trop chers et aux exigences des propriétaires. Ils se confrontent souvent aussi à l’insuffisance des petits logements dans le parc social, et pour certains à des dispositifs d’aide sociale défaillants (fins brutales de prise en charge de l’Aide sociale à l’enfance, absence de RSA). Ils représentent un quart de la population sans domicile ! Sans compter les demandeurs d'asile...

Autre indicateur alarmant : en 2013, la part des sortants de CHRS (centres d'hébergement et de réinsertion sociale) qui ont pu accéder à un logement est de seulement 44% (dont 15% qui ont accédé à un logement accompagné et 29% à un logement autonome).Ils étaient 63% en 2009 !

Si la construction de logements dans son ensemble s'est effondrée, celle de logement social est repartie dans le bon sens et l'objectif des 150.000 logements sociaux nouveaux n'est pas hors d'atteinte. Mais à ce rythme, la résorption des besoins n'est pas pour demain. La Fondation Abbé Pierre réclame inlassablement la régulation des marchés et un encadrement sévère des loyers. Ceux-ci ont augmenté de 57% de 2000 à 2014 quand l'indice des prix n'augmentait que de 25%. Parallèlement, les dispositifs de modération des loyers hors logement social se sont effondrés : des 38.682 logements conventionnés en 2006, il n'en subsistait que 6.565 en 2014... Si ce ne sont pas des solutions à long terme, elles peuvent permettre d’alléger la charge pesant sur des millions de ménages, débloquer un peu de mobilité, redonner du pouvoir d'achat et de la compétitivité à l'économie.

Une fois de plus, entre la France des propriétaires et celle des actifs, il va falloir choisir (3) !



(1) CGEDD, IGAS et IGF - 23 juin 2014 - rapport de la Mission d’évaluation de la politique du logement

(2) Fondation Abbé Pierre - 3 février 2015 : Rapport 2015 sur l’état du mal-logement en France

(3) Universimmo.com - 7 décembre 2014 : "Politique du logement : entre la France des propriétaires et celle des actifs, il va falloir choisir

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