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Vie locale en questions/réponses

Les cas pratiques

mai 2003
1. Les conditions d'utilisation du droit de préemption par la commune

Le droit de préemption est strictement encadré et il convient de rappeler quelques règles.

a. La motivation de la décision de préemption

L'obligation de motiver les décisions de préemption résulte à la fois des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et celles de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. Le juge administratif a considéré la motivation comme une formalité substantielle dont la méconnaissance entache la décision d'illégalité (CE, 2 décembre 1988, Seminep ; 20 mars 1991, Roucaute ; 19 février 1993 SARL Immeubles Groupe Kotin).

Les motivations permettant l'utilisation du droit de préemption sont mentionnées à l'article L. 300-1 auquel renvoie l'article L. 210-1 précité.

L'alinéa 1er de l'article L. 300-1 dispose que « les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

En outre, la jurisprudence exige que la préemption repose sur un projet tangible. La commune doit proposer un projet précis justifiant l'utilisation de son droit de préemption. En revanche, la décision serait illégale en l'absence de véritable motivation.

b. Le périmètre dans lequel peut être utilisé le droit de préemption

En application de l'article L. 211-1 du même code, le droit de préemption urbain ne peut être institué que dans les zones urbaines (U) et d'urbanisation future (NA), et sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur, lorsqu'il n'a pas été créé de zones d'aménagement différé (ZAD) ou de périmètre provisoire de ZAD sur ces territoires. Il ne peut donc exister un droit de préemption sur la partie du terrain située en zone non constructible (NC) du plan d'occupation des sols. Ces zones définies à l'article L. 211-1 précité sont d'interprétation stricte en vertu d'une jurisprudence constante. Le droit de préemption ne peut porter sur des parcelles situées en dehors de la zone pour laquelle il a été institué (TA Nantes 5 novembre 1992, étude Brochen et Dejoie). Les parcelles qui ne sont implantées ni dans une zone urbaine, ni dans une zone d'urbanisation future échappent au droit de préemption de l'article L. 211-1 (CE 9 octobre 1996 Commune d'Alby-sur-Chéran).

c. Le droit de préemption partiel

Le droit de préemption partiel a été créée par la loi « SRU » du 13 décembre 2000 et concerne le droit de préemption urbain (DPU) et les zones d'aménagement différé (ZAD).

En vertu de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme, lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d'exercer son droit pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre.

La préemption partielle n'est possible que lorsque l'unité foncière est située « à cheval » sur une zone de préemption, ce droit ne pouvant s'exercer que sur la partie du bien située à l'intérieur de la zone. La préemption partielle reste donc interdite quand l'ensemble de l'unité foncière est situé à l'intérieur d'une même zone de préemption.

Aux termes de l'article L. 213-2-1, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière. Il a la faculté de requérir l'emprise totale.

2. Les options qui s'offrent au propriétaire

a. Si la commune souhaite préempter la partie non constructible du terrain concerné : le propriétaire peut refuser. Il peut attaquer la décision de préemption qui serait prise de façon illégale, au regard des dispositions du code de l'urbanisme.

b. Si la commune souhaite exercer son droit de préemption partiel sur la seule partie constructible du terrain concerné :

- Soit le propriétaire est d'accord pour céder à la commune une partie de son bien

Dans ce cas, le prix devra être déterminé en tenant compte de l'effet de dépréciation que supportera la parcelle restante. L'article L. 213-4 du code de l'urbanisme prévoit expressément que le prix d'acquisition fixé par le juge de l'expropriation tient compte de l'éventuelle dépréciation subie du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l'unité foncière. C'est la contrepartie prévue par la loi « SRU » à l'acceptation par le propriétaire d'une acquisition partielle du bien mis en vente.

- Soit le propriétaire refuse de vendre une partie du bien

Dans ce cas, il peut renoncer à vendre son terrain, ou choisir d'obliger la commune à acquérir la totalité de son terrain en requérant l'emprise totale.

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