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Loi Duflot 1 de mobilisation du foncier public et en faveur du logement social : une première évaluation

27/12/2014 
Deux ans après sa promulgation, un rapport parlementaire dresse une première évaluation de l'application de la loi du 18 janvier 2013, dite "Duflot 1", de mobilisation du foncier public en faveur du logement et de renforcement des obligations de production de logement social. Dressée par une députée PS, Audrey Linkenheld, et un député UMP, Jean-Marie Tetart, il conclut que, malgré l'installation tardive de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier (CNAUF), présidée à présent par Thierry Repentin, les services de l'État, centraux et locaux, se sont fortement impliqués, mais que la mobilisation du foncier public est encore modeste et inégale, pour de nombreuses raisons, dont certaines étaient déjà identifiées lors des débats parlementaires, mais aussi pour d'autres plus nouvelles, dont des blocages d'ordre réglementaire et administratif que, selon les auteurs, il conviendrait de lever.

On se rappellera évidemment de la confusion qui a régné lors de l'établissement d'une première liste de terrains publics à rendre disponibles - une partie de la liste comportait des terrains déjà vendus ou en voie de l'être ; les auteurs pointent notamment une organisation parfois défaillante des services du Domaine et des difficultés spécifiques à certains ministères : notamment le ministère de la défense, qui est le plus grand propriétaire foncier public en France, et qui dispose, depuis 1987, de sa propre structure de valorisation immobilière : la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI). Cette situation plaide, selon les rapporteurs, pour la création d’un délégué interministériel au logement qui serait chargé de coordonner l’action des différents ministères sur ce sujet, de solliciter l’arbitrage du Premier ministre en cas de désaccord entre ministères et de diffuser les bonnes pratiques auprès des préfets.

Les auteurs regrettent aussi l’impossibilité de cumuler le bénéfice de la décote, prévue par la loi sur le prix de cession du terrain, qui peut aller jusqu'à 100% dans certains cas, avec d’autres aides publiques (ANRU) et de l’appliquer à des opérations de réhabilitation.

Le bilan à ce stade parle de lui-même : 8 cessions avec décote ont été conclues (7 terrains État, 1 terrain RFF), prévus pour la construction de 962 logements, dont 430 logements sociaux, avec une décote allant de 15 à 84% ; 8 autres cessions avec décote devraient, par ailleurs, être conclues prochainement. Ce bilan est d'autant plus limité que certaines des opérations étaient déjà envisagées avant la loi... Il y a cependant deux réussites symboliques pour lesquelles la loi a apporté un cadre et permis d’augmenter le nombre de logements sociaux construits : la caserne Martin à Caen et l’immeuble Castéja à Bordeaux.

Après la phase de mise en application de la loi et de déblocage des opérations déjà envisagées, la mobilisation du foncier public doit entrer, à partir de 2015, dans une seconde phase : celle, plus proactive, consistant à conclure des nouvelles opérations sur du foncier récemment identifié. Ainsi, la ministre du logement a demandé aux préfets de région d’identifier chacun 5 terrains prioritaires sur lesquels des opérations pourraient rapidement être lancées. Afin d’atteindre un chiffre réaliste de 30.000 logements produits sur cinq ans, les rapporteurs font sept recommandations : faire de la CNAUF un lieu permettant l’échange des bonnes pratiques, mettre à la disposition des acteurs locaux des documents types (protocoles, actes authentiques) afin de faciliter l’aboutissement des discussions, accentuer la communication à destination des nouveaux élus locaux et des associations de collectivités territoriales, recourir plus fréquemment à la cession directe à un bailleur ou un promoteur et au bail emphytéotique, reconnaître un rôle fondamental et stratégique aux préfets de région, concrétiser les engagements de la SNCF et de RFF, et faire procéder à une nouvelle enquête qualitative de France Domaine, sur l’ensemble de l’inventaire physique de l’État.

La seconde partie de la loi du 18 janvier 2013 renforçait les obligations de production de logement social des communes à travers une réforme de la loi SRU, relevant de 20 à 25% la part de logements sociaux nécessaire dans chaque commune d’ici à 2025, sauf pour celles ne justifiant pas d’un effort de production supplémentaire, et donnant la possibilité aux préfets de quintupler la majoration du prélèvement sur les ressources des communes défaillantes. La combinaison de l’application de ces différents critères et les listes publiées par décret ont donné le résultat suivant : 5.150 communes sont comprises dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50.000 habitants ; parmi celles-ci, 1.129 communes sont soumises à l’article 55 de la loi SRU (ayant un taux de logements sociaux inférieur à ses obligations légales) contre 1.022 en 2012, dont 759 ont désormais un objectif à 25% et 370 restent à 20%. 5 communes "isolées" sont également soumises à l’article 55 de la loi SRU pour un taux de 20%.

Les rapporteurs ont pointé un problème d’articulation entre les notions d’aire urbaine et d’EPCI qui peut conduire à des entrées parfois brutales liées à l’appartenance nouvelle à un EPCI, ou des inégalités de traitement absurdes au sein d’un même EPCI : Une commune peut être à la fois membre d’une unité urbaine au sens de l’INSEE et d’un EPCI mais les caractéristiques de ces deux ensembles peuvent différer. C’est le cas par exemple de deux territoires qui ont été signalés : l’agglomération de Saint-Nazaire en Loire-Atlantique et celle de Chambéry en Savoie. Dans ces deux cas, les communes qui sont également membres d’une aire urbaine ont un objectif maintenu à 20% tandis que les autres se voient appliquer un taux de 25%...

Ces nouvelles règles ont pour conséquence de fixer des niveaux de productions de logements sociaux sans précédent qui nécessitent, afin de ne pas décourager certains maires volontaires et éviter le relâchement, un effort de pédagogie.

Le fonctionnement des prélèvements sur les ressources fiscales des communes dont le taux de logement social est inférieur à leur obligation légale a été modifié de quatre façons par la loi du 18 janvier 2013 :

– le prélèvement annuel est calculé à partir de l’écart entre l’objectif de 20 ou 25% et le nombre de logements sociaux présents sur le territoire de la commune. Le relèvement de l’objectif à 25% a donc augmenté automatiquement le montant des prélèvements ;

– la loi a permis au préfet de département de quintupler la majoration du prélèvement annuel pour les communes faisant l’objet d’un constat de carence. Sont concernées les communes faisant preuve d’une absence de volonté pour remplir leurs objectifs triennaux ;

– l’affectation du produit des prélèvements annuels a ensuite été modifiée : il est d’abord attribué à l’EPCI délégataire des aides à la pierre si la commune concernée en est membre, puis, à défaut, à l’établissement public foncier (EPF) présent sur le territoire ;

– enfin, le produit de la majoration nette a été affecté à un fonds national de développement d’une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS).

Ces différentes modifications ont été appliquées dès 2014 et, conformément à la loi, le quintuplement de la majoration du prélèvement a été rendu possible dès le bilan du triennal 2011-2013. Les rapporteurs constatent que cette application rapide n’a pas été comprise et donc appliquée dans tous les territoires visités. Par contre, les ressources issues de ces prélèvements sont en forte hausse (50,2 millions d'euros, soit +62% par rapport à 2013), mais encore faut-il que le produit de ces prélèvements soit bien utilisé pour le financement du logement social. Les auteurs du rapport recommandent une réforme du fonctionnement du FNDOLLTS "dont les modalités de travail depuis 2013 ne correspondent pas véritablement à la volonté du législateur"... En particulier, les appels à projets du FNDOLLTS, qui perçoit le produit des majorations, doivent être plus transparents et décentralisés.

La loi du 18 janvier 2013 a renforcé les pouvoirs du préfet qui décide, après avis du comité régional de l’habitat (CRH), si le bilan d’action d’une commune justifie qu’elle fasse l’objet d’un arrêté de carence. Le préfet fixe désormais seul, après avis de la commission départementale SRU, le taux de majoration de son prélèvement.

Comme l’indique la loi, le préfet doit tenir compte de l’écart entre les objectifs triennaux et le nombre de logements produits ainsi que des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune. D’après les données partielles qu’ils ont obtenues et les déplacements qu’ils ont réalisés au cours de cette mission, vos rapporteurs ont le sentiment que les procédures de carence mises en œuvre par les préfets au cours de l’été et de l’automne 2014 font preuve à la fois de fermeté et de pragmatisme. Les instructions du Gouvernement ont été d’être fermes et d’appliquer, s’il le faut, le quintuplement des prélèvements. Ces instructions ont été respectées sur le terrain.

Enfin, les rapporteurs recommandent d'encourager l’utilisation, par les préfets, du droit de préemption et de la compétence de délivrance des permis de construire dans les communes carencées, des pouvoirs renforcés par la loi.


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