Un projet qui vient de loin
Héritière du "Loca-pass", dispositif d'avance du dépôt de garantie et de caution couvrant les impayés de loyers pour un certain nombre de catégories de locataires éligibles (salariés, jeunes en situation ou recherche d'emploi, étudiants boursiers), créé par le gouvernement Jospin au début des années 2000, la GRL (Garantie des risques locatifs) n'est pas née d'hier : son premier avatar - mort-né - était la CLU (Couverture logement universelle), proposée en 2002 en pleine campagne présidentielle, et emportée dans la tourmente de l'alternance politique... Comme la GRL, elle s'appuyait sur un financement mobilisant les fonds tant convoités du 1% logement.
Elle visait à compléter le système "Loca-Pass", qui bien qu'ayant connu un succès massif (plus de 635.000 aides distribuées pour 2,3 milliards d'euros d'engagements de garantie en 2006 !), ne suffit pas à cette sécurisation, sa durée étant limitée (36 mois, et indemnisation de 18 mois de loyers et charges impayés), et ne prenant pas en charge la résolution du bail et l'expulsion en cas de défaillance grave du locataire.
Mise en sommeil, la CLU n'a jamais été abandonnée, même aux premiers temps du ministère de Gilles de Robien, où le social n'était pas vraiment à l'ordre du jour : le Conseil National de l'Habitat qui l'avait initiée a continué à sa demande à travailler sur le projet et il est réapparu fin 2004 après la passation de flambeau à l'équipe de Jean-Louis Borloo sous forme de "fonds de garantie" pour les logements conventionnés du secteur privé loués avec plafonds de ressources et de loyers, financé par la CRL (contribution sur les revenus locatifs), en vue de "mutualiser les risques locatifs de ceux qui louent leurs logements à des ménages modestes" (déclarations de Marc-Philippe Daubresse, alors ministre délégué au logement et à la ville, au congrès de la FNAIM (Fédération nationale de l'immobilier)...
Enfin pour ne pas pâtir des multiples reports du laborieux projet de loi "habitat pour tous", dont elle devait faire partie, devenu loi "ENL" (engagement national pour le logement) et finalisé qu'en juillet 2006, la sécurisation des bailleurs, rebaptisée "GRL", a été insérée dans une autre loi, celle du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Mais le ministère, qui porte le projet depuis toutes ces années, n'a pas été au bout de ses peines : il a dû encore essuyer un tir de barrage de la part de ceux qui délivrent, depuis près de 25 ans et avec un succès croissant, les garanties des risques locatifs aux propriétaires bailleurs, à savoir les assureurs, et les administrateurs de biens dont la délivrance de la garantie représente de l'aveu même des représentants de leur profession une part devenue indispensable de leur recettes !
Tous ont craint du début jusqu'à la fin d'être dépossédés de cette activité au profit de l'Etat, puis au fur et à mesure où le projet se précisait, des organismes collecteurs du 1% logement, d'où le caractère limité de la mutualisation des risques locatifs à une certaine catégorie de bailleurs et de locataires, et le passage obligé par les assureurs et quand il y a lieu les administrateurs de biens...
Un dispositif complexe
La mise en place de la GRL, théoriquement en vigueur depuis le 1er janvier 2007, mais sur le plan pratique à compter des mois de mai ou juin prochains, résulte d’une convention signée entre l’Etat et l'UESL (Union d'économie sociale du logement, qui regroupe les collecteurs du 1% logement), signée le 20 décembre dernier. Le texte de cette convention en fixe les modalités de mise en œuvre :
- il s’agit d’un nouveau produit de garanties contre les risques locatifs, respectant un cahier des charges annexé à la convention, et susceptible d’être proposé directement aux bailleurs ou à leurs mandataires par toutes les sociétés d’assurances qui l’acceptent ; il ouvre droit en cas de sinistre à des compensations financières sur les fonds du 1% pour certaines catégories de locataires, et dans les autres cas sur fonds du budget de l’Etat ; sa tarification ne doit pas excéder celle des contrats d’assurance loyers impayés proposés actuellement par les assureurs aux bailleurs privés et aux administrateurs de biens, soit entre 1,5 et 2,5% du montant des loyers et charges demandés aux locataires ;
- les primes qui seront versées par les bailleurs au titre de ces contrats donneront lieu à crédit d’impôt de 50% sous réserve que le logement soit donné en location dans le cadre d’une convention avec l'Etat permettant à l’occupant du logement de bénéficier de
l’aide personnalisée au logement (APL) ;
- l’UESL met en place une société de gestion, filiale à 100%, chargée de la mise en oeuvre et du suivi technique du dispositif, ainsi qu’une association, l’APAGL (Association pour l’accès aux garanties locatives) chargée de garantir la finalité sociale du dispositif, d’étudier ses effets, ses coûts et les conditions de son développement ;
- les locataires ouvrant droit aux compensations du 1% Logement dans le cadre du nouveau dispositif - les locataires dits "éligibles" - sont ceux qui ne respectent pas "les critères de solvabilité usuellement imposés par les contrats d’assurances contre les impayés de loyer (notamment en termes de taux d’effort, de nature de l’activité, de contrat de travail et du caractère permanent de cette activité, absence de caution, ...)", mais dont le taux d’effort ne dépasse pas un maximum de 50% par rapport aux revenus ; les critères seront fixés par l’UESL et le gouvernement, chacun concernant les locataire dont il financera les compensations, "après avis simple des organismes professionnels représentatifs des entreprises d’assurance" ;
- les bailleurs intéressés par la GRL devront s’adresser à un assureur qui adhère au dispositif ou à un courtier s’adressant à de tels assureurs ; lorsqu’il souscrit un "contrat GRL", le bailleur est informé des critères de solvabilité applicables à son contrat, et doit ne prendre en considération que les candidats locataires qui ont sollicité et obtenu auprès de tout collecteur du 1% un "passeport", prouvant qu’ils sont "éligibles" ; à ce titre, le loyer maximal pour le ménage respectant ces critères figurera sur le "passeport" ; le "passeport" évitera au bailleur de devoir interpréter lui-même les critères d’éligibilité et lui garantira que le locataire est bien couvert par le contrat d’assurances ;
- les bailleurs devront informer leur assureur de tout changement de locataire intervenant pendant la durée du contrat, de manière notamment à déterminer de quelle catégorie le nouveau locataire relève ;
- lorsqu’un sinistre survient concernant un locataire ne correspondant plus aux critères des "locataires éligibles" (autrement dit si au moins sur le papier le locataire est revenu par amélioration de sa situation dans les critères de solvabilité lui permettant d'accéder à une location classique), l’assureur devra faire son affaire de l’indemnisation du sinistre et des recours contre le locataire ; si par contre le locataire correspond toujours aux critères, l’assureur indemnise le propriétaire et s’en voit compenser le coût par la société de gestion ; par contre, le choix des suites à donner au sinistre à l’égard du locataire est du ressort de l’association APAGL qui diligente une enquête, et décide, soit de mettre en œuvre un traitement "social", soit – notamment en cas de mauvaise foi du locataire – de faire demander par la société de gestion à l’assureur la mise en oeuvre des procédures de recouvrement adaptées à l’encontre du locataire, celle-ci étant tenue d’exécuter sans délai les instructions et doit être en mesure de justifier des mesures effectivement prises...
- le financement des compensations aux assureurs pour l’indemnisation des propriétaires à verser par la société de gestion, ainsi que les coûts de fonctionnement de cette société et de l’APAGL, le coût des enquêtes sociales, etc. seront assurés par un fonds à créer, alimenté de la partie des primes perçues par les assureurs qui n’est pas destinée à couvrir leurs frais de gestion et "une marge raisonnable" - cette partie est appelée la "prime pure" -, et abondé par l’UESL et l’Etat ; à concurrence des compensations versées, les sommes recouvrées sur les indemnisations versées au titre des "locataires éligibles" doivent revenir à ce fonds, déduction faite de la rémunération versée, le cas échéant, à l’organisme chargé du recouvrement ; les dispositions législatives nécessaires n’existent pas encore et doivent être présentées au parlement "dans les meilleurs délais"...
La convention prévoit aussi qu’un dispositif adapté soit mis en place pour les bailleurs personnes morales recourant peu aux assurances de loyers impayés, "en particulier les organismes d’habitations à loyer modéré, les sociétés d’économie mixte de logement social, les collectivités publiques et les sociétés filiales d'organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction" ; l’APAGL est chargée d’élaborer un dispositif en concertation avec les organisations représentatives des bailleurs concernés...
Un remplaçant du Loca-pass ?
La question est posée quant à l’articulation du dispositif avec la garantie Loca-pass, qui est ouverte de droit à une grande partie des "locataires éligibles" à la GRL ; or, cette dernière ne fonctionnera que si le bailleur contracte une assurance contre les impayés, et son développement suppose que de tels contrats soient suffisamment diffusés auprès des bailleurs ; le gouvernement pense, ainsi qu’il l’écrit dans la convention, que "la généralisation des contrats GRL devrait être progressivement obtenue, grâce à une réduction des assurances impayés du fait de l’élargissement du marché induit par le dispositif de garantie des risques locatifs, de l’efficacité accrue des contrats GRL et de la communication qui sera faite pour promouvoir le dispositif" !
Le pari étant cependant loin d’être gagné, il est prévu "pour une durée de dix-huit mois à partir du lancement de cette nouvelle garantie" de maintenir inchangée la garantie Loca-pass actuelle et de continuer à la proposer aux bénéficiaires actuels, à défaut de souscription par le bailleur d’une assurance contre les impayés de loyers. Elle continuera aussi d’être proposée aux locataires de logements appartenant à des bailleurs institutionnels "tant qu’une période de dix-huit mois ne se sera pas écoulée après la mise en oeuvre effective d’un dispositif adapté aux personnes morales.
En tout état de cause, une évaluation devra avoir lieu avant le 30 juin 2008, le maintien du Loca-pass devant être prolongé s’il apparaît nécessaire comme suite à cette évaluation...
Qui souscrira une GRL ?
En fait l'optimisme du ministère laisse songeur ! Au contraire du Loca-pass que le candidat locataire décide seul de solliciter auprès de l'organisme collecteur du 1% logement de son choix, et qu'il apporte au bailleur de manière équivalente à un engagement de caution d'un parent ou d'un organisme financier, celui-ci n'ayant autre chose à faire que d'accepter ou refuser la candidature considérée dans tous ses aspects, la GRL suppose la rencontre improbable entre un locataire ayant sollicité de la même manière un "passeport GRL", et un bailleur prêt à souscrire un contrat d'assurance "spécial GRL", et accepter les conditions du passeport, notamment en termes de loyer maximal !
Il est malheureusement à prévoir qu'un bailleur qui n'a pas envisagé de faire de la location à caractère social éconduira poliment le locataire aussi convaincant qu'il soit avec son "passeport", lui demandant de souscrire un contrat GRL...
Ne nous y trompons pas : la GRL n'intéressera les bailleurs que lorsqu'ils ont à louer un bien qui ne trouvera pas preneur autrement, soit en raison de sa qualité ou son confort médiocres, soit en raison de sa situation excentrée ou sur un marché excédentaire ! Les journalistes qui ont "couvert" le déplacement en grand appareil du ministre Jean-Louis Borloo le 9 mars à Neauphle-le-Château (Yvelines) pour la signature du premier bail de location souscrit avec une GRL n'ont pas manqué de signaler avec malice qu'il s'agissait d'un "studio sous les toits et défraîchi" du logement concerné...
Les locataires qui ont le plus de mal à se loger parce qu'ils cherchent sur des marchés tendus devront donc attendre la prochaine réforme !
L'émergence d'un nouveau consensus
Face à ce qu'on ne peut s'empêcher de qualifier d'"usine à gaz", apparaît un nouveau consensus qui transgresse les clivages politiques habituels : il réunit curieusement des associations pro-locataires comme la CLCV (Consommation, logement et cadre de vie), et l'UNPI (Union nationale de la propriété immobilière), qui s'exprime au nom de 240.000 propriétaires privés adhérents, et prône la création d'un fonds de garantie universelle, simple et lisible du risque d'impayé pour l'ensemble des relations locatives, financé de façon tripartite par l'Etat (ou le 1%), les bailleurs et les locataires. Vous avez dit "CLU" ? Le projet réapparaît en effet dans les propositions de la candidate socialiste sous la forme d'un "un service public de la caution afin que celle-ci ne soit plus un frein à l’accès au logement tout en sécurisant le propriétaire". En contrepartie, la proposition n° 12 prévoit de simplifier les procédures d’expulsion des locataires de mauvaise foi...
Mais elle n'est plus la seule comme le PS en 2002 à proposer un tel système, la proposition figure aussi dans le programme du candidat UDF, qui prévoit d'interdire dépôt de garantie et cautions personnelles en les remplaçant par un "système d’assurance mutuelle" généralisé...
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